Foto: www. cdn.eventory.cc

Prof. dr. hab. Hubert Izdebski – były dyrektor Instytutu Prawa Uniwersytetu Warszawskiego, członek korespondent Polskiej Akademii Nauk, aktualnie (po przejściu na emeryturę w UW) profesor w SWPS Uniwersytecie Humanistycznospołecznym.

Na stronie Fundacji Batorego zamieszczono tekst prof. Huberta Izdebskiego, zatytułowany „Wrogie przejęcie edukacji. Niekonstytucyjne zmiany w prawie oświatowym”. Poniżej zamieszczamy kilka wybranych fragmentów tego opracowania, odsyłając do lektury jego pełnej wersji na stronie Fundacji:. Pogrubienia czcionek we fragmentach przytoczonych akapitów – redakcja OE:

Wprowadzenie

W wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, zamieszczonym w „Biuletynie Informacji Publicznej” Kancelarii Prezesa Ministrów, od 8 czerwca 2021 roku znaleźć można obszerne informacje o zgłoszonym przez ministra edukacji i nauki i przygotowywanym projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw. Przewidziano przyjęcie projektu przez Radę Ministrów w drugim kwartale 2021 roku, ale mimo końca tego kwartału dokument nie został jeszcze udostępniony w gotowej formie legislacyjnej. Poniższe uwagi – określane w uproszczeniu jako odnoszące się do projektu, mimo że dotyczą informacji o nim – zostały sporządzone na podstawie tychże informacji, przy uwzględnieniu niedawnych, istotnych dla tej materii, wypowiedzi ministra edukacji i nauki.

W projekcie przewiduje się istotne wzmocnienie roli organu sprawującego nadzór pedagogiczny (czyli przede wszystkim kuratora oświaty, będącego hierarchicznie usytuowanym organem rządowej administracji zespolonej w województwie), w szczególności poprzez przyznanie mu uprawnień o charakterze władczym w zakresie powołania dyrektora szkoły publicznej (zasadnicze zwiększenie udziału jego przedstawicieli w komisji konkursowej, wymóg pozytywnej opinii w przypadku powołania osoby niebędącej nauczycielem lub gdy do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata) oraz odwołania i zawieszenia dyrektora (wnioskowanie praktycznie wiążące) i rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny jego pracy, jak również rozbudowanie przesłanek wyrażenia negatywnej opinii w odniesieniu do zamiaru likwidacji szkoły. Wprowadzenie w życie tak sformułowanych rozwiązań tego projektu oznaczałoby ograniczenie dotychczasowych zadań i kompetencji organów prowadzących szkoły, czyli przede wszystkim właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Odrębnie należy zauważyć proponowane zwiększenie uprawnień kontrolno-nadzorczych w stosunku do szkół niepublicznych, wraz z sankcją wykreślenia szkoły z ewidencji, oraz znaczące utrudnienie funkcjonowania na terenie szkoły organizacji pozarządowych, których celem statutowym jest działa-nie wychowawcze albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej i innowacyjnej szkoły. Propozycje te znajdują się poza zakresem niniejszego opracowania, aczkolwiek i one jednoznacznie wskazują na kierunek proponowanych rozwiązań. […]

Z projektu wynika szczególne rozumienie nadzoru pedagogicznego – ani jako takiego nadzoru, jak w rozumieniu art. 55–58 ustawy z 14 grudnia 2016 roku – Prawo oświatowe i wydanego na jej podstawie rozporządzenia ministra edukacji narodowej, ani jako nadzoru weryfikacyjnego w rozumieniu ogólnie przyjętym w prawnym i prawniczym języku nauki prawa publicznego. Proponuje się wprowadzenie nadzoru o charakterze dyrektywnym (kierownictwa), w tym przypadku współzarządzania szkołą wraz z organem prowadzącym. […]

Chodzi zatem o – typowe dla myślenia i praktyki etatyzmu i centralizmu – przejęcie istotnej części „rządzenia” szkołą. Miałoby się to odbyć kosztem zarówno wspólnot lokalnych (bo nimi, zgodnie z  art.16 ust. 1 w związku       z przepisami rozdziału VII Konstytucji RP, są jednostki samorządu terytorialnego), jak i, przede wszystkim, samych społeczności szkolnych, w imieniu których szkołą zarządzają jej organy w ramach tzw. autonomii szkoły. Pośrednio byłoby to kosztem najważniejszych w tym zakresie rodziców – działających, o ile ich dzieci są niepełnoletnie, dla dobra dzieci jako destynatariuszy szkoły. Tym samym proponuje się zmianę ustrojową, którą przez analogię do „wrogiego przejęcia porządku konstytucyjnego” można określić jako wrogie przejęcie porządku ustawowego, choć – o czym będzie dalej mowa – związane również z rodzajem przejęcia, przez pominięcie istotnych jego składników porządku konstytucyjnego. Jest to bowiem skutkiem stosowania szczególnej „wykładni wrogiej wobec konstytucji” (interpretatio constitutionis hostilis). Przypomnieć przy okazji trzeba, że jako swoją specjalność naukową minister edukacji i nauki wskazuje prawo konstytucyjne. […]

Co do autonomii szkoły, o tyle zgodzić się trzeba z ministrem, że określenie to nie występuje w polskim języku prawnym, poczynając od Konstytucji – gdzie mowa jedynie o autonomii szkół wyższych (art. 70 ust. 5), lecz nie „w jakimś zakresie” i nie w zakresie dowolnie określanym przez ustawodawcę, a przy przyznaniu uczelniom prawa do autonomii, co powoduje istotne ograniczenie możliwości określania jej granic przez ustawodawcę: „Granice te – gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym – może wyznaczać ustawodawca w ramach określo- nych w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanek ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności”.

Określenie „autonomia szkoły” spotyka się jednak w języku prawniczym, w tym w uzasadnieniach orzeczeń sądowych, ponieważ w języku prawniczym „autonomia” występuje często jako synonim „samodzielności”, a w pra- wie oświatowym szkołom zapewnia się samodzielność, choć nie używa się tego określenia. O autonomii szkół mowa jest w analitycznych dokumentach Unii Europejskiej, dotyczących zakresu autonomii szkół w poszczegól- nych państwach.Stwierdzenie, że „nie ma autonomii szkół”, mimo że może mieć umocowanie w języku prawnym, okazuje się szczególnie nieuzasadnione w języku, jakim posługują się specjaliści z zakresu szkolnictwa, chcąc wyrazić samodzielność szkół, niezbędną do tego, aby mogły one realizować swą misję w warunkach XXI wieku: służyć rozwojowi społeczeństwa wiedzy, promować ideę uczenia się przez całe życie, zachęcać do współpracy i naukowego podejścia do rozwiązywania problemów – poprzez kształtowanie w pro- cesie kształcenia i wychowywania uczniów jako autonomicznych osób, świadomych siebie, posiadających umiejętność podejmowania decyzji i ponoszenia za nie odpowiedzialności. W tym zakresie, w obecnych warunkach nie powinno być – cały czas tradycyjnie u nas podtrzymywanej – przepaści między szkołą, zwłaszcza szkołą średnią (która rozwija jednak proces zaczynający się od przedszkola), a szkołą wyższą, a także między – zakwestionowaną, jak widać, co do samej zasady – samodzielnością szkoły a – zakwestiono- waną co do zakresu – autonomią uczelni.

Gdyby celem istnienia szkół było, jak przedstawia to minister, wykonywanie prawa oświatowego i realiza- cja podstawy programowej, nie mogłaby znaleźć zastosowania powyżej wskazana misja szkoły – jako, dodać należy, szczególnego zakładu administracyjnego (a zakład administracyjny jest tradycyjnie uważany za jedną z form decentralizacji administracji publicznej). Cel przedstawiony przez ministra nie był realizowany nawet w XIX wieku, gdy szkoła występowała jako część organizacji hierarchicz-no-biurokratycznej, był natomiast wyraźnie pożądany w reżimach totalitarnych i autorytarnych, z ich w pełni instrumentalnym stosunkiem do prawa. […]

Nie jest tak, że z Warszawy widać wszystko lepiej niż z domu rodzinnego, z lokalnej organizacji pozarządowej, z gminy czy ze stolicy powiatu – tak jak nie jest tak, że w pewnych sprawach przerastających możliwości sprawnego i rzetelnego działania władz państwa członkowskiego Unii Europejskiej więcej widzi się ze stolicy tego państwa niż z Brukseli. Etatystyczna i centralistyczna wizja funkcjonowania społeczeństwa stanowi zaprzeczenie zasady pomocniczości.W sferze edukacji najbardziej zainteresowanymi jej funkcjonowaniem, czyli interesariuszami (stakehol-ders), są rodzice – i nie jest kwestią przypadku, że tzw. autonomizację szkół (czyli usamodzielnianie ich jako szczególnych zakładów administracyjnych) rozpoczęto w skali europejskiej od ich demokratyzacji, tj. włączenia do zarządzania szkołą przedstawicieli rodziców (oraz innych interesariuszy – nauczycieli). Nie jest jednak również kwestią przypadku, że jednocześnie starano się otworzyć szkoły na społecz- ności lokalne i ich instytucje, w tym wspólnoty samorządowe. Autonomizacja szkoły pozostawała w ścisłym związku z decentralizacją polityczną, czyli z umacnianiem samorządu terytorialnego. Tak samo ściśle powiązane ze sobą są, jak widać, odrzucanie samodzielności (autonomii) szkoły i ograniczanie wpływu wspólnot samorządowych na szkołę – jedno i drugie zaprzeczające zasadzie pomocniczości.

Inne braki w projekcie – prawa dziecka, prawo do nauki, wolność nauczania

[…] Rzeczpospolita Polska ma obowiązek zapewnienia ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP), a prawa te są skodyfikowane w wiążącej ustawodawcę ONZ-owskiej Konwencji o prawach dziec-ka30. W preambule konwencji wskazano – co w oczywisty sposób dotyczy także, a zapewne i głównie, edukacji szkolnej – iż „dziecko powinno być w pełni przygotowane do życia w społeczeństwie jako indywidualnie ukształtowana jednostka, wychowana w duchu ideałów zawartych w Karcie Narodów Zjednoczonych, a w szczególności w duchu pokoju, godności, tolerancji, wolności, równości i solidarności”. Myśl ta została rozwinięta w art. 29, określającym ukierunkowanie nauki dziecka. W związku z powyższym pozostaje też bardziej pośrednio zadeklarowanie prawa dziecka do swobodnej wypowiedzi (art.13) oraz swobody myśli (art. 14) – w świetle formalnych zastrzeżeń rządu polskiego do tych ostatnich postanowień z koniecznością uwzględnienia praw rodziców, jak również bezpośrednio już zobowiązanie do tego, aby dyscyplina szkolna była stosowana w sposób zgodny z ludzką godnością dziecka oraz z postanowieniami konwencji (art. 28 ust. 2). W projekcie jest mowa o roli państwa i reprezentującego go kuratora, ale nie ma mowy o prawach dziecka – a szkoła ma służyć realizowaniu praw dziecka, anie praw kuratora. Dziecko – uczeń styka się przy tym przede wszystkim z nauczycielem, a jedynie w szczególnych przypadkach z organami szkoły, w szczególności z dyrektorem. To nauczyciel jest dla ucznia władzą, ale przede wszystkim – przynajmniej tak powinno być – autory- tetem; dyrektor jest już władzą odleglejszą (i autorytetem odleglejszym) i dla ucznia na dyrektorze powinna kończyć się władza edukacyjna; stanowi to istotny argument za koniecznością przyznania szkole samodzielności.

Biorąc pod uwagę wskazane w Konwencji o prawach dziecka ukierunkowanie nauczania, treścią prawa do nauki – zadeklarowanego w art. 70 ust. 1 Konstytucji RP i powiązanego z obowiązkiem nauki do 18. roku życia – nie jest nauka (ściślej nauczanie) o dowolnej treści, w szczególności treści uznaniowo określanej przez władzę publiczną, lecz nauka służąca przygotowaniu dziecka do życia we współczesnym społeczeństwie. Powyższy sens edukacyjnych praw dziecka muszą uwzwzględniać ci, którzy mają konstytucyjne prawo do wolności nauczania (art. 73 Konstytucji RP), a są to wszyscy, czyli również nauczyciele, korzystający z tej wolności, którą można ograniczyć jedynie w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trzeba tu jednak poczynić ważne zastrzeżenie: władza publiczna – centralna, ale i lokalna, tyle że ta nie wydaje przepisów prawa oświatowego i nie ustala podstawy programowej – musi respektować tę wolność. Z projektu zmian w prawie oświatowym i z wypowiedzi na ten temat ministra edukacji narodowej wynika brak świadomości – nie powinno się od razu podejrzewać lekceważenia – także wszystkich tych ograniczeń władzy ustawodawczej i, w konsekwencji, władzy wykonawczej.

Wnioski

Analiza proponowanych treści projektu w kontekście zawartej w nim argumentacji oraz wypowiedzi ministra dotyczących projektu wskazuje na zamiar dokonywania zmian w doniosłej sferze przygotowywania młodego pokolenia do życia w nieprzewidywalnych i zmiennych warunkach czasów, w których przyszło im żyć – w oderwaniu nie tylko od tego, co obecnie dzieje się i w świecie, i w oświacie, ale i od wiążących ustawodawcę norm prawnych. Ustawodawca może dużo, ale – w kategoriach prawnych – nie może wszystkiego, przynajmniej wszystkiego, co chce. A w tym kierunku zmierzają omawiane propozycje. Ma bowiem obowiązek liczenia się z różnymi, identyfikowanymi w prawoznawstwie, faktycznymi i etycznymi „granicami prawa” (limits of the law) – a tego obowiązku autorzy projektu nie wypełniają. Co więcej, ustawodawca (wraz z tymi, którzy przygotowują projekty ustaw) jest związany normami wynikającymi z ponadustawowych źródeł prawa, poczynając od „praw podstawowych dla państwa”, jak określa się je w preambule, zawartych w Konstytucji RP. Etatystycznie i centralistycznie nastawiony projekt wykazuje – niełatwo założyć, że nieświadomy – brak takiego związania.

Cała publikacja „Wrogie przejęcie edukacji. Niekonstytucyjne zmiany w prawie oświatowym”  –  TUTAJ

Źródło: www.batory.org.pl/